Analiza procesu tworzenia prawa w latach 2014-2015 dowodzi, że w Polsce powszechnie nie przestrzega się prawa nakazującego zapewnienie udziału społeczeństwa w przygotowywaniu aktów prawnych związanych z ochroną środowiska. Wymagany przez art. 8 Konwencji z Aarhus udział obywateli w tworzeniu ustaw i rozporządzeń jest notorycznie naruszany poprzez zbyt krótkie terminy konsultacji aktów prawnych przygotowywanych przez rząd. Jeszcze większym problemem jest omijanie procesu społecznych konsultacji ustaw poprzez składanie projektów jako inicjatyw poselskich, z pominięciem wszelkich form otwartej partycypacji społeczeństwa w procesie legislacyjnym.
Jednym z wiodących zobowiązań zawartych w Konwencji z Aarhus1 jest konieczność zapewnienia społeczeństwu możliwości udziału w tworzeniu powszechnie obowiązujących aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska. Artykuł 8 tejże konwencji przewiduje, że obywatele powinni mieć zapewnioną możliwość opiniowania projektów ustaw lub rozporządzeń. Co więcej, tego typu konsultacje powinny być prowadzone na odpowiednio wczesnym etapie prac, kiedy możliwe są różne warianty proponowanych rozwiązań legislacyjnych.
Fundacja Greenmind przeanalizowała, jak w praktyce wyglądały w latach 2014-2015 konsultacje projektów ustaw i rozporządzeń, których przygotowanie leżało w kompetencji Ministra Środowiska. Projekty aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska udostępniane do społecznych konsultacji na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji (RCL) dotyczyły przede wszystkim rozporządzeń. Spośród 130 projektów rozporządzeń, co piąty w ogóle nie był przedmiotem powszechnych konsultacji społecznych. Pozostałe projekty rozporządzeń były udostępniane do konsultacji z reguły na okres nie przekraczający 14 dni, a często zaledwie na 7 lub 10 dni. Takie postępowanie narusza wymóg zapewnienia adekwatnych ram czasowych konsultacji, umożliwiających społeczeństwu faktyczne uczestnictwo w procesie kształtowania prawa.
Projekty ustaw (lub zmian ustaw), które dotyczyły ochrony środowiska były w latach 2014-2015 wprowadzane na dwa sposoby. Spośród 21 projektów, tylko 10 zgłosił rząd, a dokładniej Minister Środowiska i zostały one udostępnione poprzez RCL. Pozostała połowa projektów została zgłoszona w Parlamencie – przez posłów, senatorów lub komisje sejmowe. Jeden z 10 projektów ustaw zgłaszanych przez rząd został wyłączony z konsultacji społecznych, a pozostałe były przedmiotem konsultacji trwających 14-30 dni. Natomiast projekty parlamentarne w ogromnej większości przeprowadzane były bez konsultacji społecznych, z pominięciem możliwości ograniczonych konsultacji jakie stwarza procedura wysłuchania publicznego.
W rezultacie, przeważająca większość projektów ustaw nie była przedmiotem procedur przewidzianych w art. 8 Konwencji, przewidujących powszechny społeczny udział w kształtowaniu prawa środowiskowego. Ustawy sygnowane ostatecznie przez Ministra Środowiska były procedowane z intencjonalnym pominięciem udziału społeczeństwa, w oparciu o możliwości jakie krajowe prawo stwarza posłom i senatorom. Takie postępowanie prowadzi do oderwania procesu legislacyjnego od udziału społeczeństwa, w swoistym układzie zamkniętym tworzonym przez parlament systemowo legitymizujący decyzje rządu. Charakterystyka tego systemu stanowienia prawa była już przedmiotem wnikliwych, krytycznych analiz socjologicznych2, ale wyniki systematycznego badania przeprowadzonego przez Fundację ukazują wymiar ilościowy tego zjawiska. Warto zauważyć, że w Sejmie 8. kadencji ten proceder uległ tylko intensyfikacji. W ciągu objętych naszą analizą dwóch ostatnich miesięcy roku 2015, trzy projekty ustaw zostały wprowadzone do Sejmu jako projekty poselskie (bez konsultacji społecznych) i błyskawicznie uchwalone. W tym samym czasie żaden projekt nie został zgłoszony przez Ministra Środowiska, co dawałoby szansę na choćby namiastkę udziału społeczeństwa w stanowieniu prawa istotnego dla środowiska.
Wyniki przedstawionych wyżej badań Fundacji wykazują, że naruszanie wymogów artykułu 8 Konwencji z Aarhus miało w latach 2014-2015 charakter powszechny, szczególnie w odniesieniu do projektów ustaw, które były zazwyczaj „przepychane” przez Parlament jako projekty poselskie, bez konsultacji społecznych. W przypadku mniej licznych projektów ustaw zgłaszanych przez rząd, jak również projektów rozporządzeń, krótkie terminy i nakładanie się w czasie kilku projektów stanowiły spore utrudnienie w konsultacjach. Najbardziej wymownym przykładem traktowania przez rząd procesu konsultacji było jednoczesne ogłoszenie konsultacji pięciu środowiskowych aktów prawnych (w tym dwóch rozległych nowelizacji ustaw i jednego założenia nowelizacji ustawy) tuż przed świętami Bożego Narodzenia w 2014 r., przy bardzo krótkich terminach tychże konsultacji. Ten prosty zabieg umożliwił rządowi nominalne wypełnienie powinności wobec społeczeństwa obywatelskiego. Dla wielu organizacji pozarządowych oznaczało to nowe zdefiniowanie pojęcia „rozsądnych ram czasowych” (i „okresu świątecznego”).
Szczegółowe, ilościowe wyniki badania zawarte są w raporcie „Ocena rządowego i parlamentarnego procesu legislacji w kontekście stosowania art. 8 Konwencji z Aarhus”.
Wiadomość przygotowana w ramach projektu „Shadow Report z wykonania Konwencji z Aarhus”, realizowanego przez Fundację Greenmind w ramach programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z Funduszy EOG.
1 Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska
2 Dudzińska A. 2015. System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego. Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.
