Poniższe wnioski pochodzą z raportu „Ocena rządowego i parlamentarnego procesu legislacji w kontekście stosowania art. 8 Konwencji z Aarhus”.

Pomimo sprawnie działającego systemu informacji o projektach nowych aktów prawnych (BIP RCL), frekwencja dokumentów, które nie zostały udostępnione w tym systemie do powszechnych konsultacji społecznych okazała się być zadziwiająco wysoka. Aż 18% dokumentów przygotowywanych przez rząd, które efektywnie nie zostały poddane konsultacjom to odsetek niedopuszczalnie wysoki. Nie zmienia tego fakt, że ogromna większość z tych dokumentów była poddana opiniowaniu przez wybrane podmioty, do których stosowne teksty zostały wysłane pocztą. Dobór tych podmiotów jest bowiem arbitralny (nierzadko dyskryminujący POE) i nie istnieją żadne przesłanki, by posiadając sprawnie działający system informatyczny (BIP RCL) ograniczać się wyłącznie do wybranych interesariuszy, wykluczając ogromną część społeczeństwa z możliwości uczestnictwa w konsultacjach projektowanych aktów prawnych o zasięgu ogólnokrajowym. Część z wykluczonych z konsultacji rozporządzeń mogła pozostać nieudostępniona przypadkiem, gdyż w ich OSR pojawia się fraza, iż dokument „zostanie” udostępniony do powszechnych konsultacji (co nie miało miejsca). W odniesieniu do kilku rozporządzeń o wybitnie ograniczonym zasięgu geograficznym regulacji, takie zaniedbanie nie stanowiło zapewne znaczącego uszczerbku dla wdrażania zapisów art. 8 Konwencji z Aarhus. Jednak w innych przypadkach, obejmujących ważkie zagadnienia, Ministerstwo Środowiska intencjonalnie nie poddawało dokumentów konsultacjom, powołując się na brak czasu i możliwości stwarzane przez par. 8 pkt 7 lit. b uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. (Regulamin Prac Rady Ministrów). Pomijając rozmaite, niekorzystne konsekwencje efektywnego braku konsultacji, jasne jest, że uchwała Rady Ministrów nie może, w sposób systemowy, unieważniać przepisów wyższego rzędu tj. art. 8 Konwencji z Aarhus.

Ogromna większość dokumentów legislacyjnych przygotowywanych przez rząd była udostępniana do konsultacji społecznych na bardzo krótki okres – 80% aktów prawnych, które w ogóle zostały poddane konsultacjom społecznym, operowało terminem składania uwag nie przekraczającym 14 dni. Jest to bardzo krótki czas, nie znajdujący uzasadnienia w sytuacji kraju, który nie jest poddany presji rozpoznawalnych czynników powszechnego zagrożenia. Innymi słowy, tak krótkie terminy konsultacji wydają się niekompatybilne z wymogiem zapewnienia powszechnego udziału społecznego w przygotowywaniu przez władze publiczne aktów normatywnych i powszechnie obowiązujących przepisów wykonawczych dotyczących ochrony środowiska. Krótki, nierzadko kilkudniowy, okres przeznaczony na powzięcie informacji o udostępnieniu projektu regulacji, przestudiowane go i złożenie uwag, stanowi bowiem znaczący czynnik ograniczający możliwości udziału społeczeństwa w kształtowaniu najważniejszych aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska w kraju. Warto przy tym pamiętać, że projekty nowelizacji ustaw mają specyficzną formę, w której wskazywane są jedynie fragmenty przewidywane do zmiany (względnie dodania lub usunięcia). Wymaga to od czytelnika samodzielnej pracy, mającej na celu ocenę powiązań nowych zapisów z pozostałymi zapisami kompletnej ustawy. Przeznaczanie kilku dni na analizę zmian w ustawie obejmujących 43 strony tekstu nie można interpretować inaczej niż jako efektywne ograniczanie możliwości wpływu społeczeństwa na treść prawa.

Projekty ustaw lub zmian ustaw były poddawane dłuższym konsultacjom niż projekty rozporządzeń, co – przy powszechnie stosowanych krótkich terminach – jest objawem pozytywnym. Niestety, Ministerstwo Środowiska generalnie nie uwzględniało faktu, że obszerniejsze dokumenty wymagają dłuższego czasu na konsultacje społeczne, czego dowodem jest śladowa jedynie (nieistotna) korelacja pomiędzy objętością udostępnianej dokumentacji a czasem konsultacji.

Na uwagę zasługuje też często stosowana praktyka równoczesnego udostępniania całych pakietów rozporządzeń (lub rozporządzeń i ustaw), która skutecznie uniemożliwia konsultację skumulowanej dokumentacji w krótkim okresie czasu. Rozporządzenia dotyczące gospodarki wodnej, każde liczące setki plików dokumentacji, byłyby możliwe do rzetelnej analizy przy ich pojedynczym, sekwencyjnym, udostępnianiu na dłuższe okresy. Jednakże jednoczesne ogłoszenie konsultacji 13 rozporządzeń nie dawało szansy nawet na przejrzenie wszystkich plików.

Przykładem podobnego zabiegu było jednoczesne udostępnienie 6 rozporządzeń wykonawczych dotyczących GMO. Spośród tych sześciu dokumentów wymienionych wspólnie w piśmie kierującym je do konsultacji i opiniowania, jeden dokument nie został opublikowany w RCL w ogóle (przed terminem zakończenia konsultacji), a trzy inne zostały opublikowane w wersji uniemożliwiających konsultacje, z uwagi na braki, odpowiednio: 4, 4 i 2 stron projektu rozporządzenia(!). Wersje poprawione z kompletem stron zostały udostępnione po 7, 7 i 12 dniach, bez przedłużenia terminu konsultacji.

Jeszcze skuteczniejszym czynnikiem utrudniającym lub wręcz uniemożliwiającym udział społeczeństwa w konsultacjach projektów legislacji było niemal jednoczesne udostępnianie do konsultacji szeregu różnych projektów dotyczących ochrony środowiska w okresie bezpośrednio poprzedzającym święta Bożego Narodzenia (lub pomiędzy Bożym Narodzeniem a Nowym Rokiem). Taka kumulacja nastąpiła w drugiej połowie grudnia 2014 r.1  i pomimo wydłużenia pierwotnych okresów konsultacji dwóch ustaw (nota bene: ogłoszonych w obu przypadkach w ostatnim dniu pierwotnego terminu) wymuszała pracę w okresie świątecznym. Nie był to jednostkowy przypadek, bo uzyskane wyniki wskazują na generalną tendencję do częstszego niż losowe nakładania się terminów konsultacji aktów prawnych z okresami świątecznymi.

Jednakże analiza danych uwzględniające projekty ustaw (zmian ustaw) zgłaszane nie tylko przez Rząd, ale i przez Sejm i Senat, zmienia znacząco obraz uzyskany po analizie stron RCL. Okazuje się, że na łącznie 21 projektów zmian ustaw przedstawionych zarówno przez Ministerstwo Środowiska jak i inne inicjatywy prawodawcze, konsultacjom zostało poddanych tylko 11 (9 spośród 10 ministerialnych, 2 spośród 11 innych). A zatem, dla prawie połowy (48%) projektów ustaw, które zgodnie z art. 8 Konwencji z Aarhus powinny być poddane konsultacjom społecznych, taka procedura nie została zastosowana. Tym samym, zgłaszanie projektów ustaw przez posłów lub senatorów, a nie przez Rząd, połączone z brakiem konsultacji społecznych tych regulacji, było bardzo powszechną praktyką. Stanowi to systemowe naruszenie wymogów art. 8 Konwencji z Aarhus.

 


1 rozległa nowelizacja UOOŚ (skierowana do konsultacji 15 grudnia 2014 r., termin konsultacji 21 dni; 05 stycznia 2015 r., po interwencji POE, przedłużony do 12 stycznia 2015 r.); nowelizacja Ustawy prawo łowieckie (17 grudnia 2014 r., termin konsultacji do 24 grudnia 2014 r.; 24 grudnia 2015 r., po interwencji POE, przedłużony do 07.01.2015); rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wzoru wykazu zakładów przetwarzania zużytego sprzętu (19 grudnia 2014 r., termin konsultacji 5 dni); założenia nowelizacji Ustawy o lasach (22 grudnia 2014 r., termin konsultacji 14 dni); rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling (23 grudnia 2014 r., termin konsultacji 3 dni)