Badanie BIP i PDWD

Wprowadzenie i metodyka

W ramach projektu Fundacja przeprowadza badanie jakości i funkcjonalności Biuletynów Informacji Publicznej (BIP) gmin, w kontekście udostępniania informacji w związku z wymogami Konwencji z Aarhus oraz wykazów danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie.

BIP został stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci elektronicznej, w tym o sprawach dotyczących środowiska. Dodatkowo, Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (UOOŚ) w art. 23 ust. 1 nakłada na organy administracji, w tym gminne, obowiązek prowadzenia w formie elektronicznej publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach zawierających informację o środowisku oraz udostępniania go w biuletynie. BIP z założenia powinien więc być narzędziem społeczeństwa obywatelskiego chcącego uczestniczyć w ochronie środowiska i w decyzjach go dotyczących. Jego jakość i funkcjonalność może wspierać obywateli lub ograniczać ich prawa uznane w Konwencji z Aarhus. Celem działania jest uzyskanie ilościowej charakterystyki funkcjonowania BIP jako platformy udostępniania informacji o środowisku, również zgodnie z zapisami UOOŚ.

Biorąc pod uwagę, że podział administracyjny kraju wyróżnia blisko 2500 gmin, zbadanie BIPu każdej z nich jest efektywnie niemożliwe. Konieczne było zatem zastosowanie metodyki sondażowej (survey sampling) umożliwiającej wnioskowanie o cechach populacji generalnej w oparciu o reprezentatywną próbę. Stąd też zaprojektowano sondażowe badania funkcjonowania BIP na reprezentatywnej, ogólnokrajowej próbie 240 gmin. Planując badanie założono, że gminy mogą różnić się charakterystykami swoich BIP w zależności od liczby mieszkańców oraz liczby spraw prowadzonych przez wójta, burmistrza czy prezydenta gminy jako organu administracji. To powinno przekładać się na zróżnicowaną presję na istnienie sprawnie działającego BIP. Z tego powodu osobno potraktowano gminy wiejskie, gminy wiejsko-miejskie oraz gminy miejskie. Losowanie gmin przewidzianych do badania sondażowego zostało zrealizowane z wykorzystaniem środowiska obliczeniowego R (R Core Development Team 2013). W ramach alokacji proporcjonalnej, do badania wybrano 152 gminy wiejskie, 58 gmin wiejsko-miejskich i 30 gmin miejskich.

Badanie funkcjonalności platformy udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie na poziomie gmin podzielono na dwie części: badanie BIP oraz badanie wykazu o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie (PDWD).

W pierwszej części badania dotyczącego BIP, metodyka zakłada sprawdzenie m.in. gdzie umieszcza się obwieszczenia, zawiadomienia lub ogłoszenia dotyczące postępowań będących w kompetencji organu gminy tj. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz konsultacji prognoz oddziaływania na środowisko zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak trudno jest do tych informacji dotrzeć, oraz czy są one czytelnie i w kompleksowy sposób prezentowane. Sprawdzeniu poddano także umieszczanie, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8 lit. a UOOŚ, gminnych programów ochrony środowiska oraz raportów z ich wykonania, tworzonych na mocy art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

Badanie w drugiej części dotyczące publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie – obejmuje miejsce umieszczenia wykazu, łatwość jego wyszukania oraz funkcjonalność, a także zgodność ze wzorem kart informacyjnych zdefiniowanych w  Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2010 roku.

Wyniki

W ramach projektu „Shadow Report z wykonania Konwencji z Aarhus” przeprowadzono badania sondażowe analizując Biuletyny Informacji Publicznej 240 gmin. Z zakresem badania można zapoznać się tutaj. Przedstawione poniżej, wybrane wyniki są adekwatne dla wszystkich gmin w Polsce ze względu na reprezentatywną próbę gmin wylosowanych do badania.

Zachęcamy do zapoznania się z całością raportu.

Biuletyny Informacji Publicznej (BIP)

Choć prawie wszystkie z  przebadanych gmin prowadzą biuletyny, to część z nich (7%) nie publikuje na nich obwieszczeń dotyczących postępowań w sprawie decyzji istotnych dla środowiska . Tam, gdzie są one udostępniane na BIP, użytkownik serwisu napotyka w większości przypadków na trudności w ich odnalezieniu. Poszukujący informacji o postępowaniach w sprawie wydania decyzji o środowiskowych dla przedsięwzięć czy też procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko programów i planów (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) swoje odwiedziny na BIP oceniają jako droga przez mękę z następujących powodów:

- poszukiwane informacje dotyczące decyzji istotnych dla środowiska umieszczane są w różnych, niejednoznacznie oznaczonych miejscach w BIP, nierzadko łącznie z informacjami o przetargach, konkursach na stanowiska urzędnicze, harmonogramem wywozu śmieci itp.,

- nazwy umieszczanych w BIP pism i dokumentów w 59% przypadków uniemożliwiają ich identyfikację w zakresie sprawy, których dotyczą, co wymaga od użytkowników, zagłębiania się w kolejne poziomy informacji lub po prostu wprowadza ich w błąd,

- znacząca większość gminnych BIP (71%) nie posiada efektywnie działającej wyszukiwarki,

- informacje o dokumentach dotyczących tej samej sprawy (postępowania) z reguły (89% gmin) nie są ze sobą powiązane (podlinkowane wzajemnie czy pogrupowane).

Problem stanowi również dotarcie do informacji starszych, dotyczących postępowań istotnych dla środowiska. Połowa BIP badanych w roku 2015 nie posiada informacji starszych niż czteroletnie. Przy powszechnym (80%) braku archiwum BIP stanowi to poważny problem w dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, upośledzając przejrzystość działań podejmowanych przez władze gminy.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8 Ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (UOOŚ) gminne programy ochrony środowiska i raporty z ich wykonania muszą być udostępniane w BIP. Aktualnie obowiązujący gminny Program Ochrony Środowiska udostępniony został jedynie w 29% badanych BIP, natomiast aktualny raport z wykonania programu – w zaledwie  5% gminnych BIP.

Publicznie dostępne wykazy danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie (PDWD)

UOOŚ w art. 23 ust. 1 nakłada na organy administracji, w tym gminne, obowiązek prowadzenia w formie elektronicznej publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach zawierających informację o środowisku oraz udostępniania ich w BIP. Tylko połowa gminnych BIP (48%) zawiera taki wykaz lub skutecznie przekierowuje do wykazu prowadzonego w jednym z dostępnych systemów, z których najpopularniejszym jest prowadzony na platformie Ekoportal (40% gmin). PDWD w 1/3 przypadków udostępniany jest pod nazwą niezgodną z terminologią stosowaną w UOOŚ, co może uniemożliwić dotarcie do poszukiwanej  informacji o środowisku i jego ochronie. W przypadku dwóch trzecich gminnych rejestrów PDWD istnieją uzasadnione  wątpliwości odnośnie kompletności informacji przekazywanych do nich przez gminę. Zasadnicze wątpliwości dotyczyły tu ewentualnego braku informacji o fakcie wydania danej decyzji dotyczącej postępowania w sprawach środowiskowych. Jednakże, nawet gdy taka informacja była dostępna, to często była ona niekompletna lub przedstawiona w formie niezgodnej z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2010 roku w sprawie wzoru oraz zawartości i układu publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie regulującym zakres danych wymagających udostępnienia. Tylko w 22% gmin, stosowne karty informacyjne były wypełniane prawidłowo. Jedynie 4% gmin podawało na kartach działający odnośniki do samego dokumentu w formie elektronicznej. Podawanie takiego odsyłacza jest wprawdzie fakultatywne, ale znakomicie ułatwia użytkownikowi dostęp do poszukiwanej informacji, a urzędników zwalnia z obowiązku każdorazowego udostępniania informacji na wniosek obywateli.